برخي چالشهاي نهادي و ساختاري مديريت و برنامهريزي در بخش انرژي
(اقتصاد انرژي شماره ۱۰۹ آذرماه ۱۳۸۷)
مشكلات و چالشهاي مديريت و برنامهريزي انرژي در ايران چندان متنّوع و متعدد است كه شايد امكان تمام شماري آن از مجال يك سرمقاله خارج باشد و البتّه ما در گذشته بسياري از اين چالشها را مورد بررسي قراردادهايم. در اين نوشتار بار ديگر با توجه به برگزاري همايش مديريت انرژي، و قرارگرفتن در مقطع زماني تدوين برنامة پنجم توسعه، تلاش خواهيم نمود كه به برخي از كليديترين مشكلات بخش انرژي كشور بپردازيم.
شايد مهمترين مشكل بخش انرژي كشور (مانند ساير بخشهاي اقتصادي) فقدان يك نظام تخصّصي و كارشناسي باشد. براي تبيين اين مسأله، فرض كنيد كه در شرايط فرهنگي ايران، در سيستم پزشكي و درماني كشور، نهادي بهنام نظام پزشكي وجود نداشت و دريافت هر دارويي از داروخانهها بدون تأييد پزشك متخصّص و ممهور شدن نسخه به مهر نظامپزشكي حاوي شمارة خاص پزشك، ممكن بود و يا در بيمارستانها و مراكز درماني هر همراه بيمار و يا هر پزشك بدون تخصّص مرتبط با بيماري يا ساير اعضاي كادرهاي درماني، تحت تأثير اصرارهاي همراهان بيمار يا جو عاطفي، ميتوانستند هر دستوري را براي بيمار صادر كنند و نگران آثار و تبعات حقوقي آن نباشند. به راستي در اينصورت چه فجايعي ميتوانست رخ دهد؟ و يا فرض كنيد همين نظامِ نهچندان كاملِ مهندسي و كنترل و نظارت ساختماني نيز در كشور نبود و هر كس ميتوانست بنا و ساختمان خود را طراحي و محاسبه كند و بسازد، و يا تخصّصها تفكيك شده نبود و مثلاً آرشيتكت ميتوانست وارد محاسبات هم بشود يا مكانيك خاك را هم تأييد كند. به راستي آنگاه چه فجايعي ميتوانست در بخش ساختمان و مسكن رخ دهد؟ متأسفانه اينك بهنظر ميرسد كه اين فجايع در بخش انرژي رخ داده است.
شايد قبل از هرچيز لازم باشد كه مرزهاي تخصّصي در بخش انرژي روشن شود و تخصّصهاي مختلف موجود در اين بخش از يكديگر تفكيك و مرزبندي شوند.
گاهي مسائلي در اين بخش مطرح ميشود كه به راستي حيرتآور است و نميتوان منطق طرح شدن آن را درك كرد. متأسفانه در بسياري از موارد نيز اينگونه مسائل قبل از اينكه منطق آن روشن شود، نه به واسطة پشتوانة كارشناسي يا شفافيت منطقي، بلكه به پشتوانة مثلاً پرنفوذ بودن طراح آن، وارد برنامههاي بلندمدت و حتي وارد روابط بينالمللي كشور ميگردد و هزينههاي اجتنابناپذيري را تحميل ميكند.
آرشيتكت هنرمندي را در نظر بگيريد كه از سر ذوق و ذائقة هنري، و يا از سر بلندپروازي روحي و يا خداي نكرده براي خودنمايي و درخشيدن، بناي مْعظمي را طراحي كند و اين نفوذ را هم داشته باشد كه دستور ساخت آنرا در زميني خاص (مثلاً با چشماندازي ويژه) صادر نمايد و بدون هيچگونه تخصّصي از خاك و مسائل آن، به فريادهاي متخصّصان مربوطه كه ميگويند چنين زميني طاقت چنان بنايي را ندارد نيز توجهي نكند و بلكه حتي احياناً ايشان را به مخالفت با عظمت و شكوه و زيبايي و توسعه، متهم نمايد. آيا نتيجة اين اقدام چيزي جز هدر رفتن سرمايه و ساير عوامل توليد و از همه بدتر انگيزه و روحية ملّي خواهد بود؟ جالبتر اين كه اين آرشيتكت هنرمند ما خود به موقع، جاي همة تخصّصهاي ذيربط بنشيند و ضرب و تقسيمهايي بنمايد كه كار خود را توجيه كند. حال اگر كسي مثلاً بدون توجه به فريادهاي متخصّصان مخازن نفتي مبنيبر امكانناپذير بودن فني سقف و ميزاني از توليد نفت، اين ميزان را وارد سياستهاي راهبردي كشور نموده و اﻣﻨﻴﺖ ملّي كشور را براساس آن تعريف كند يا با آن گره بزند، و در موقع لازم نيز خود جاي همة تخصّصها بنشيند و به توجيه آن بپردازد و اعداد و ارقام خودساخته را طوري ضرب و تقسيم نمايد كه برنامة خود را توجيه كند، آيا اين رفتار او تفاوت معناداري با رفتار همان آرشيتكت هنرمند محترم ما دارد؟ اين كه كسي بدون توجه كافي به دهها مطالعه و محاسبه مبني بر منفي بودن تراز گاز كشور و بدون هيچ برنامة روشني براي تغيير روند افزايش ظرفيتهاي توليد گاز يا مصارف داخلي و صرفاً به اتكاي ارقام ذخائر واقع در چند هزار متري زيرزمين، بخواهد به همة مناطق جهان گاز صادر كند چطور؟
متأسفانه اينك در اثر برخوردهاي غير كارشناسانه و صدور احكام غيرتخصّصي و بلندپروازيهاي غيرمنطقي، انبوهي از احكام غلط و اعداد و ارقام نادرست، گريبانگير بخش انرژي گرديده است كه حتّي هرگونه رويكرد هوشمندانه احتمالي آتي به برنامهريزي و سياستگذاري را نيز تحت تأثير قرار ميدهد.
آنچه به عنوان مهمترين و اوليترين مشكل ذكر شد شايد بياني احساسي از سرمقالة ديگري در زمينة تفکر سختافزاري بود كه در سرمقالة شماره 93 به تفصيل به آن پرداختيم.
يکي ديگر از مشکلات کليدي که بخش انرژي کماکان از آن رنج ميبرد، ضعف دستگاه حاکميتي در اين بخش است. در برنامة سوم مقرر شده بود که اين خلأ حاکميتي از طريق ادغام دو وزارتخانة نفت و نيرو برطرف گردد، اما ما در همان زمان نوشتيم که اين مشكل از طريق ادغام دو دستگاهي که عمدتاً دو بنگاه توليد و توزيع حاملهاي مختلف انرژي هستند و ساختارهاي گوناگون داشته و با مسائل فني متفاوتي سروکار دارند، حل نميشود(سرمقالة شماره 28 شهريور 1380). ظاهراً بعدها مجلسشوراي اسلامي نيز به اين نتيجه رسيد و قانون برنامه اصلاح شد و تأسيس قانوني شوراي عالي انرژي (که البته قبلاً نيز سوابقي داشت) جايگزين موضوع ادغام دو وزارتخانة مذکور گرديد. پس از آن نيز ما استدلال کرديم که يک شورا نميتواند اين خلأ حاکميتي را پُْرکند و پيشنهاد داديم که موفقيت نسبي شورا تحت چه شرايطي امکانپذير است (سرمقالة شمارة 37 خرداد 1381). اما اين شورا عملاً هرگز شکل جدي بهخود نگرفت. اينک براين باوريم که مشکل شکلگيري ستاد حاکميتي جهت سياستگذاري، برنامهريزي، ضابطهگذاري و کنترل و نظارت بر بخش انرژي، فراتر از مشکل ساختار است. ساختارهاي سازماني تنها ابزارهايي هستند که براساس يک تفکر و براي پْرکردن يک خلأ و تأمين يک نياز شکل ميگيرند. بنابراين در درجة اول بايد آن نياز احساس شده باشد. مشکل جديتر و اصليتر اين است که آن نياز هنوز در دولت بهوجود نيامده است. ساختار، فرع بر موضوع و وظيفه است، هيچ ساختار سازماني مطلق نيست. اگر نياز احساس و درك بشود، بههرحال ميتوان مناسبترين ساختار سازماني را براي آن طراحي نمود. اينك انحلال سازمان مديريت و برنامهريزي كشور كه دبيرخانة شوراي عالي انرژي بود و مديريت انرژي آن كه تنها مرجع نگاه حاكميتي و كلان به بخش انرژي بود نيز اين مشكل را تشديد نموده است.
براي تدوين برنامة بخش انرژي در برنامة پنجم توسعة كشور، شايد قبل از هرگونه اقدامي، لازم باشد به اين سؤال پاسخ داده شود كه با توجه به شرايط ساختاري و نهادي كه ذكر شد، آيا اصولاً اين بخش در شرايط کنوني برنامهپذير است؟ براي برنامهپذير شدن اين بخش چه اقدامات اوليهاي لازم است؟
در نمودار زير تلاش کردهايم مراحلي را که براي تدوين برنامة بلندمدت بخش انرژي و زيربخشهاي آن بايد طي شود، ترسيم کنيم. در هر مرحله، اقدام مربوطه و مرجع انجام دهندة آن و نمونههايي از مصاديق آنچه که در هر مرحله بايد تدوين شود، ذکر شده است. ابتدا بايد ارزشهاي حاكم بر بخش تدوين شود و سپس استراتژيهاي بخش در كادر آن ارزشها و با توجه به استراتژيهاي امنيت ملّي و كلان كشور تنظيم شود و سپس مرجع حاكميتي بخش انرژي بتواند در كادر ارزشها و استراتژيهاي برنامة كلان بلندمدت بخش را طراحي نمايد. بهعبارت ديگر اسنادي که در دو مرحله اول بايد تدوين شوند به منزلة اسناد بالادستي براي تدوين برنامة بلندمدت بخش انرژي هستند که تاکنون بهصورت جامع تدوين نگرديدهاند و مرجع اصلي حاکميتي تدوين برنامة بلندمدت انرژي کشور نيز درحال حاضر فعال نيست. البته تدوين اسناد مربوط به هر مرحله نيازمند يک تبادل اطّلاعات گسترده از بالا به پائين و از پائين به بالا است. بخش انرژي و بهخصوص زير بخش نفت و گاز، داراي محدوديتهاي طبيعي هستند و توليد از آنها تابع ارادة برنامهريزان نيست. بنابراين نظرات متخصّصان و کارشناسان زيربخشها بايد مورد توجه قرار گيرد. همچنين توان سرمايهگذاري و توليد حاملهاي انرژي مستلزم وجود منابع لازم، فراهم بودن زيرساختهاي مناسب و احياناً مساعد بودن شرايط سياسي خارجي کشور است که برنامهها بايد در چارچوب محدوديتهاي آن حد زده شود.
برنامههاي قبلي بخش انرژي عمدتاً توليد محور بودهاند، در صورتيکه پتانسيل عظيمي براي صرفهجويي و بهينهسازي در مصرف انرژي در کشور وجود دارد که قبلاً بارها به آن پرداختهايم. درحاليکه چنين پتانسيلي وجود دارد و وضعيت مصرف انرژي در کشور نامطلوب است، توليد هر چه بيشتر حاملهاي انرژي که در کشورما بيش از 95 درصد آن از منابع فناپذير است، تنها منجر به اتلاف هرچه بيشتر منابع و مخدوش کردن عدالت بين نسلي خواهد شد. بنابراين برنامة پنجم بايد مصرف محور و بر محور آزاد کردن انرژي از طريق اجراي وسيع پروژههاي بهينهسازي و صرفهجوئي باشد. اين مسأله باتوجه به آنچه که خصوصاً در سرمقاله شمارة 103 (خرداد 87 ) توضيح داديم، مسألهاي به لحاظ اقتصادي سهل اما به لحاظ نهادي پيچيده است.
انحصار توليد و توزيع انرژي در دست دولت، هم بار برنامهريزي را سنگين و انجام آنرا پيچيده نموده است و هم در طول زمان موجب بيتوجهي به ابعاد اقتصادي شده است، در حاليکه برنامهريزي انرژي بايد مبتني بر توجه به جميع جهات و ابعاد باشد.
اجراي سياستهاي ابلاغي اصل 44 قانون اساسي و دستورالعمل خصوصيسازي نيز بار حاكميتي را بسيار سنگينتر ميكند. در شرايط ضعف دستگاه حاكميتي و ضعف سياستگذاري، استانداردگذاري و كنترل و نظارت، خصوصيسازي ميتواند مشكلات بخش انرژي را پيچيدهتر كند.
وبلاگ دیگر و جدیدتر من