طلسم اساسنامه شركت ملي نفت ايران
http://www.ensani.ir/storage/Files/20120328143518-2009-30.pdf
در هفتههای گذشته داستان قديمي و تکراریِ اصلاح و تغيير اساسنامه شركت ملي نفت ايران، يكبار ديگر رسانهاي شد. اين ماجرا اينك از يك تاريخچه بيست و سه ساله و (شايد هم سيساله) برخوردار است. اما اصل ماجرا چيست؟
در دوران قبل از انقلاب دستگاهي به نام وزارت نفت وجود نداشت و حق حاكميت و مالكيت ملت ايران نسبت به منابع هيدروكربوري به شركت ملي نفت ايران واگذار شده بود و اين مسئله در (ماده 4) آخرين اساسنامه شركت ملي نفت ايران مصوب مجلسين قديم در سال 1356، نيز منعكس است. رياست مجمع عمومي شركت ملي نفت ايران به عنوان عاليترين مرجع این شرکت، به عهده شخص شاه (و نه نخست وزير به عنوان رئيس قوه مجريه) بود. به این ترتیب شاه صنعت نفت را بعنوان پيكرهاي مستقل از دستگاه اجرائي كشور نگهداشته بود و حلقه اتصال ميان اين شركت و دستگاه اجرائي، شخص او بود.
بنابراين شركت ملي نفت ايران، هم داراي وظايف حاكميتي بود و هم داراي وظائف تصديگري (اكتشاف و توليد و توزيع و ...). به اين نكته نيز بايد توجه داشت كه از نظر عُرف حقوقي معمولا وظايف «حاكميتي» به وزارتخانهها يا سازمانهاي دولتي، سپرده ميشد (و هنوز ميشود) و شركتها بعنوان بنگاههاي اقتصادي بايد عهدهدار «تصدي» باشند، اما به هرحال در مورد شركت ملي نفت ايران، اين اتفاق افتاده بود و نیز اين شركت غير از شاه به شخص یا نهاد ديگري پاسخگو نبود.
علاوهبراين، بر اساس تعاريف مذكور در اساسنامه شركت ملي نفت ايران و نيز اساسنامههاي شركت ملي گاز و شركت ملي صنايع پتروشيمي، دو شركت اخير شركتهاي فرعي يا تابعه شركت ملي نفت ايران تلقي ميشدند. البته اساسنامه اين دو شركت اختياراتي را براي مجامع عمومي مستقل اين شركتها در نظر گرفته بود و همين مسئله نوعي دوگانگي حقوقي را در اين شركتها موجب شده بود.
بدنبال پيروزي انقلاب اسلامي و بر مبناي مصوبه شوراي انقلاب، وزارت نفت تاسيس شد. مصوبه شوراي انقلاب جزئيات كار و نحوه روابط ميان وزارت نفت را با شركت ملي نفت ايران و دوشركت بزرگ ديگر مشخص نميكرد. با تاسيس مجلس شوراي اسلامي، نهايتا در مهرماه سال 1366 شمسي، يعني در بيست و سه سال پيش، قانون جديد نفت به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد.
در ماده 1 قانون نفت مصوب 1366، واژه نفت بعنوان تمام ذخائر هيدروكربوري (اعم از نفت و گاز) شناخته شده است و در ماده 2، اِعمال حق حاكميت و مالكيت نسبت به منابع و نيز تأسيسات نفتي، به عهده وزارت نفت (به نمايندگي از حكومت جمهوري اسلامي)، گذاشته شده است. درعمل، با تصويب اين قانون از آن پس، نوعي تداخل ميان وظايف شركت ملي نفت ايران و وزارت نفت بوجود آمده و حتي تعارض ميان سه شركت اصلي مذكور (نفت، گاز و پتروشیمی) در روابطشان با يكديگر و با وزارت نفت، تشديد گرديده است. البته قانونگذار به اين مسائل توجه داشته ولذا در ماده 4 قانون و تبصره آن، وزارت نفت را مكلف نموده است كه ظرف مدت يكسال اساسنامه این سه شركت اصلي را جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي، تقديم نمايد. اما اينك 22 سال از پايان اين مهلت ميگذرد! و هنوز تحولي در اين زمينه اتفاق نيفتاده است. در طول اين 22 سال بارها بحث اساسنامه سه شركت مذكور و بخصوص شركت ملي نفت ايران، مطرح شده است. بارها وزراي وقت نفت وعده دادهاند كه اساسنامهها را تقديم مجلس نمايند و بارها مجلس مهلت تعيين كرده است، اما اين اتفاق هنوز نيفتاده است و موضوع بلاتکلیف ماندن اساسنامه شركت ملي نفت ايران ميرود كه به يك پديده تاريخي تبديل شود.
در سال 1383 زمانیکه در جریان تدوین برنامه پنجساله چهارم، موضوع حاکم شدن نظام بهرهمالکانه در روابط مالی میان دولت و شرکت ملی نفت ایران مطرح شد، طی مقالهای با آن مخالفت کردم. استدلال اصلی من این بود که چنین رابطه مالی میان دولت و شرکت ملی نفتی که براساس قرارداد مشخص با دولت، عهدهدار تصدی امور اکتشاف و تولید نفت باشد، قابل تنظیم است، ونه با شرکت نفتی که جایگاه حاکمیتی دارد. در واقع بحث من این بود که چنین روابط مالی باید بر یک زیربنای محکم حقوقی که جایگاههای حاکمیت و تصدی را، و به عبارتی سیاستگذاری و نظارت و اجرا و عملیات را، تفکیک نموده و تعامل این دو را روشن نموده است، استوار باشد وگرنه آثار و تبعات منفی خواهد داشت.
اما مشكل كجاست؟ و چرا اين اساسنامهها طلسم شدهاند؟
به باور من دو مشکل اصلی وجود دارد که. برای درک آنها بیان مقدمهای ضروری است :
اساسنامه موجود شرکت ملی نفت ایران (همان اساسنامه 1356) که هنوز مُجری است از چنان اختیارات و قدرتی برخوردار است که علیرغم همه دخل و تصرفهائی که در دوره بعد از انقلاب در اختیارات آن شده است، هنوز قوی و کارساز است و تصور غالب در صنعت نفت، این است که نباید به سادگی و بدست خود آن را در معرض تهدید و تحدید قرارداد و به قول معروف نباید فریاد عسس مرا بگیر سرداد. وزرای نفت بعد از مدتی به این حقیقت پی میبرند ولذا همان راه اسلاف خود را میروند و اگر هم گاهی وعدهای به ارائه اساسنامه میدهند شاید بیشتر برای جلوگیری از آن باشد که این اقدام در چارچوب طرح نمایندگان پیگیری شود. و هرگاه چنین خطری (طرح نمايندگان) جدیتر میشود، آن وعدهها نیز قوت و فزونی مییابد.
اما دو مشکل مرتبط:
مشکل اول این است که، همانطور که قبلا نیز در این باره سخن گفتهایم، بدلیل گستردگی تصدیگری دولت در ایران و تحتالشعاع قرار گرفتن حاکمیت در اغلب دستگاههای دولتی نسبت به تصدی، اصولا جایگاه حاکمیتی دولت در ایران ناشناخته است. و شاید بتوان ادعا کرد که هنوز در میان مدیران دولتی ما کسانی هستند که تصوری دقیق از اِعمال قدرت حاکمیتی ندارند و قدرت را در بنگاهداری و تصدیگری میشناسند. درنتیجه، با چنین دیدگاهی درمیان این مدیران، ضرورت و فوریتی احساس نمیشود که خود را از قدرت قانونی چنین بنگاهی محروم کنند.
اما مشکل دوم و به باور من اصلیتر، به همان پدیده عجیب و تاریخیِ عدم شناخت جامعه ایران از صنعت نفت و خصائص و الزامات مدیریت بر آن، مربوط میشود. در این باره نیز قبلا نوشتهام که متاسفانه علیرغم تاثیر شگرف نفت در همه شئون کشور در یک قرن اخیر، صنعت نفت در جامعه ما ناشناخته و مهجور است و متاسفانه حتی نخبگان جامعه، و حتی اغلب دولتمردانما، صنعت نفت را به درستي نمیشناسند. نمایندگان مجلس نیز از این قاعده مستثنی نیستند. در چنین شرایطی همواره این نگرانی جدی و واقعی وجود دارد که مبادا اساسنامهای برای شرکت ملی نفت و یا دیگر شرکتهای اصلی صنعت نفت به تصویب برسد که نتوان با آن، صنعت عظیم و کلیدی نفت را اداره نمود. برای ایران، نفت چه در سطح جهانی و چه در سطح داخلی تنها یک کالای اقتصادی نیست، بلکه یک کالای راهبردی است و قدرت مانور توسعه و تولید آن باید متناسب با این ویژگی باشد.
این اعتراف را از بسیاری از مدیرانی که تجربیات عمدهای در دیگر بخشهای کشور داشتهاند و بعداز آن به نفت آمدهاند و ماندهاند و فرصت کافی برای شناخت صنعت نفت پیدا کردهاند، شنیدهام که گفتهاند: تا به نفت نیامده بودیم فکر میکردیم صنعت و اقتصاد کشور را میشناسیم اما بعد دانستیم که آنچه آموخته بودیم همه حاشیه اقتصاد بود و متن جای دیگری است.
با تصور از حاشیه نمیتوان برای متن اقتصاد اساسنامه نوشت. ممکن است در خود صنعت نفت کسانی که احیانا متن را شناختهاند اساسنامهای جامع بنویسند و تقدیم کنند، اما چه تضمینی وجود دارد که در مراحل بعدی حجیت و صلاحیت آنها پذیرفته شود و یک کل منسجم چنان دستکاری نشود که انسجام آن مخدوش گردد؟
اما ادامه دادن وضعیت موجود نیز بسیار مشکل است. ماده 12 قانون نفت مصوب 1366، تصریح نموده است که: «با تصویب این قانون، هرگونه قوانین مغایر با آن ملغی است». شاید کنکاش در این ماده اعتبار حقوقی عملکرد صنعت نفت طی 22 سال گذشته را زیر سؤال ببرد.
علاوه براین چنین برخوردی با قوانین و تعهدات قانونی میتواند بیتوجهی به قانون و بیقانونی را در سطح کشور ترویج کند. آیا وجود قانون ناقص و ضعیف بهتر از بیقانونی نیست؟
چارهای جز برخورد صحیح و علمی با مسئله وجود ندارد. شرکتهای موفق ملی نفت در دیگر کشورهای توسعه یافته یا در حال ظهور جهان، چگونه اداره میشوند؟ مناسبات ایشان با دولت و دستگاههای حاکمیتی مرتبط با ایشان چگونه تنظیم میشود؟ چگونه شده است که برخی شرکتهای نفتی دولتی مانند پتروناسِ مالزی، پتروبراسِ برزیل، سیانپیسی یا ساینوپِکِ چین و امثال آنها امروز جهانی شدهاند و بعنوان هفتخواهران نفتی جدید شناخته میشوند و به هفت خواهران قدیم تنه زدهاند؟ آیا یک صنعت جهانی را بدون توجه به رقبا و الزامات جهانی بودن آن، میتوان اداره نمود؟ آيا ميتوان يك بنگاه راهبردي را كه عدمالنفع اقتصادي و غير اقتصادي تاخيرها و توقفها و كنديهاي آن، بسيار سنگين است، با سازوكار بنگاههاي ديگر اداره نمود.
تفکیک روشن و شفاف میان وظائف تصدیگری و وظائف حاکمیتی و تقویت دستگاههای حاکمیتی، از پیشنیازها و الزامات اولیه خصوصیسازی نیز هست.
وضعیت فعلی، کار را در درون صنعت نفت نیز مشکل کرده است. حدود 13 سال پیش به وزیر وقت نفت، با فرض اینکه اساسنامهها را به مجلس نخواهد برد، پیشنهادی ارائه کردم که حداقل مشکل را در داخل صنعت نفت حل میکرد. آن پیشنهاد، بطور بسیار خلاصه، این بود که یک شرکت اکتشاف و تولید نفت در سطح شرکتهای گاز و پتروشیمی و «پالایش و پخش فرآوردههای نفتی» تاسیس شود و کلیه وظایف تصدیگری شرکت ملی نفت ایران در بخش بالادستی به آن منتقل و تفویض شود (همانطور که در گذشته کلیه وظایف تصدیگری پائیندستی به شرکت پالایشوپخش منتقل و تفویض شد) و شرکت ملی نفت ایران بماند با وظائف حاکمیتی؛ و آنگاه مدیریتهای چنین شرکتی با مدیریتهای وزارت نفت ادغام شوند و مدیران حاکمیتی چنان شرکت نفتی با معاونین وزیر یکی باشند تا بخش حاکمیتی نفت انسجام یابد و تکلیفش را با تصدی روشن کند. وزیر وقت ضمن استقبال از این پیشنهاد نوشت که بهتر است کار بصورت اصولی و قانونی با تصویب اساسنامههای جدید حل شود و البته من هم موافق بودم ولی میدانستم که نخواهد شد! و نهایتا نه آن شد و نه این. و انسجام درونی صنعت نفت نیز حاصل نشد.
امید است اینبار مانند دفعات قبل نباشد و در آینده نزدیک با یک نگرش جامع و علمی و ملّی و با بهرهگيري از تجارب ساير كشورها در طول بيش از يك قرن گذشته، تکلیف مهمترین صنعت کشور روشن شود. همچنین شاید اظهار این امیدواری لازم باشد که نظارت بیشتری بر اجرای قوانین صورت پذيرد. وگرنه اگر قرار باشد اجرای یک قانون بیش از دودهه به تعویق بیفتد، از تصویب آن چه سود؟
تفكيك حيطههاي حاكميت از تصدي و برقرار كردن تعامل منطقي ميان اين دو حيطه و بار كردن الزامات متناسب بنگاهداري بر بخش تصدي صنعت نفت، دستآوردهاي مثبت ديگري را هم براي كشور درپي خواهد داشت. با توجه به گستردگي ميادين نفتي و گازي كشور و نيز جايگاه ويژه ايران در جغرافياي نفت و گاز جهان، پتانسيل تاسيس چندين بنگاه مانند شركت ملي نفت ايران (تكرار يك بنگاه موفق) و تعميق فعاليتهاي آنها در كشور وجود دارد كه تحقق چنين امري حجم اقتصاد كشور را به شدت گسترش خواهد داد. تجربه تكرار كردن بنگاههاي موفق در بسياري از كشورهاي توسعه يافته و درحال ظهور جهان وجود دارد.
وبلاگ دیگر و جدیدتر من